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山东首创空气生态补偿:七千万“赌局”背后的赢家

来源:《南方周末》 发布日期:2014/5/27 10:06:50浏览次数:787次字号:|

 如何应对地方治污懒政,如何撬动地方财政资金,山东在全国首创“空气质量生态补偿”,省里和地市“对赌”。近日,第一季度共7029万元的补偿资金分落各个地市。 

“生态补偿办法很有效。奖罚不在多少,山东人很要面子,罚一分钱也事关面子。”不仅仅是面子,山东地方环保官员已明显感受到“里子”的变化。 

 在一场全国首创的“赌局”里,山东省政府“输”了。不过,这个“输家”却是乐呵呵地掏出了7029万元,在接下来的“赌局”中,它还愿意掏更多钱。

“赢家”是山东省17个地市,最大“赢家”是聊城,入账950万元,成了各地竞相效仿的取经对象;最小的是烟台,32万元。赢得少“没面子”,这座城市婉拒了南方周末记者采访。

“赌局”筹码是每季度空气污染物的同比均值,直观来说,1微克/立方米的污染物均值相当于20万元。

 这个“赌局”来自《山东省环境空气质量生态补偿暂行办法》(以下简称《办法》),2014年1月1日起实施,每个季度,省一级和地市“对赌”空气质量。

 这是山东省治理空气污染的“新玩法”。此前,生态补偿概念更多运用于水领域,而将之移植到空气治理上的,山东属全国首创,也是目前唯一一家。

 7029万元,正是山东2014年第一季度兑现的全省补偿金额。全省17个城市空气质量都同比改善,都获得了生态补偿资金。

 近年来,雾霾围城,民众怨声载道,政府一时之间有“病急乱投医”之态,戒烟、人工降雨、禁止露天烧烤等都成为大气污染防控措施。山东省环境空气质量生态补偿办法是否也是乱抓的一味“药”呢?

“赌局”出生记

 每天通过手机看本城市每个空气监测站数据在全省乃至全国的排名,成为山东省不少城市环保官员的习惯。

 这个习惯是被迫养成的。早在2013年1月1日起,山东省每月就将17地市的空气质量排名公之于众。而《办法》的实施,则将排名变成了真金白银。

 2013年11月,山东省环境规划研究院接到山东省环保厅安排一项特殊任务:制定“山东省环境空气质量生态补偿办法”。

“最初的思路已经明确,各城市自己跟自己比。改善了的,省财政拿钱;恶化了的,向省财政交钱。”山东省环境规划研究院院长谢刚说,“但具体落实时有很多技术问题,比如,PM2.5为什么占考核60%的权重等等技术细节经过反复磨合。”

 在《办法》中,将细颗粒物(PM2.5)、可吸入颗粒物(PM10)、二氧化硫(SO2)、二氧化氮(NO2)季度平均浓度同比变化情况作为考核指标,这四类污染物考核权重分别为60%、15%、15%、10%。

 谢刚称,之所以考核这四项污染物,是因为它们是山东省空气质量主要污染物,PM2.5更是重中之重,也是目前距离标准差距最大的指标。而二氧化硫、氮氧化物虽然也超标,但幅度不大。因此确定了定了目前的权重。

 《办法》在征求地市意见时,一开始也是众口难调。

 谢刚回忆说,各城市反馈的意见主要集中在两个方面,一是权重。比如某城市多化工业,空气中的SO2、NO2的比重较高,他们就会建议加大这两项指标的权重,因为改善更容易。二是系数。《办法》根据自然气象对大气污染物的稀释扩散情况,将全省17市分为两类。第一类为青岛等沿海城市,稀释扩散调整系数为1.5,其他城市的为1。征求意见时,内陆城市希望沿海城市的扩散系数小一点,沿海城市则希望系数大一点。

 这意味着,空气质量好的结果,也许是因为扩散条件好,而非污染源得到控制。所以,民间机构亚洲城市清洁空气行动中心空气质量专家万薇称,目前的设计只是基于空气本身的质量,却没有将污染源实际排放量和区域空气质量紧密联系起来考核。

 她认为,《办法》并非基于模型的精细测算,科学性比较弱。不过,她很赞同这个管理理念:“如果能够起到有效的激励作用,便称得上是有益的尝试。”

 类似的机制在流域水质保护方面起到过积极作用,例如河北省2008年开始实施的流域断面水质考核生态补偿机制就起到了子牙河流域水质改善的作用,还曾获中国地方政府创新奖。

 事实上,谢刚一开始并非没有考虑建立模型进行精确计算,但这种模型没有可操作性,因此他们在设计过程中做减法。“我们在各种要素的基础上考虑如何合理简化。”谢刚说,“这个生态补偿办法象征意义大于学术意义。补偿的资金也不多,第一季度七千多万。我们也承认定量上可能不准确,但起码定性上没问题。” 

谁是“赢家”

“生态补偿办法很有效。奖罚不在多少,山东人很要面子,罚一分钱也事关面子。当然,背后会影响提拔进步。”聊城环保局副局长傅卫东说,山东是孔孟之乡,山东人受儒家文化影响至深,因此很爱面子。2013年以来,每月公布一次质量排名,尤其排在后面的城市压力很大。各城市争先恐后摆脱倒数位置,2013年上半年菏泽是倒数第一,下半年就变成了聊城。

 不仅仅是面子,地方环保官员已明显感受到“里子”的变化。

 一名山东地方环保局官员说,大气污染防治需要很多部门配合,而环保部门非强势部门,协调困难。比如渣土车整治,与交警部门协调多次都无效。

“以前也有大气防治领导小组,但环保部门安排给其他部门的工作,他们干或不干,领导不知道,环保部门又不能告状。如果告状,他们以后更不配合。”他说。

 一个极端的例子是,该环保部门曾处罚电力公司的燃煤锅炉,结果电力局停了环保局的电。

 排名、“对赌”这样的制度建设,成了地方治污改善的抓手。

 原本是“优等生”的威海,近两年空气质量在下滑,但威海市环保局宣传法制科科长张峰并不担心,“市里对各县区每月一调度,存在环境安全隐患的就采取治理行动,有市长批示,有市府办直接督办,力度比环保局还大。”

 第一季度的最大“赢家”聊城,原本排名经常倒数第一。当从2013年第四季度开始,聊城市明显加大了力度,每周分析一次空气质量,以前是每月一次。

“市长现场办公的频率增多了,上周,两个市长同时现场办公,在工地现场解决问题。”2014年5月14日,聊城市环保局副局长傅卫东接受南方周末记者采访时说,“污染治理都听大官的。一把手重视才行,二把手都不行。聊城市主城区东昌府区规定,扬尘管理不到位的责任单位,一律问责,直至免职。”

 这是聊城2014年第一季度改善幅度最大的主要原因。但数据显示,第二季度以来,聊城PM10同比恶化,原因是2014年城市大拆大建,拆迁面积是前十年的建设面积的总和。聊城市环保局将报告送达市领导,市领导要求采取“比经济发展还要严厉的管理考核办法”。

 真金白银的“对赌”,如同杠杆一样撬动了地方的积极性。

“生态补偿办法可以相当大地解决大气污染防治(环保部门)的权威性不足的问题。比如,工业污染由环保部门管,城市扬尘污染是属于住建部门管,油品的流通环节属于工商管理管,油品的质量属于技术监督局管。污染防治的职能分散在政府的各个部门,而生态补偿办法可调动党委主动协调各部门齐抓共管,聚集各社会力量,共同促进空气质量的改善。”山东省环保厅厅长张波说。

 生态补偿办法还可相当大的解决大气污染防治的统筹性不足的问题。以前治污手段比较单一,由企业上缴排污费,经财政统筹拨给企业进行治理。而生态补偿办法,将省市两级的财力集中起来,其拉动作用明显加强。

“七千多万所起到的激励作用可能比支持几个具体项目强多了。如果省财政拿七千万支持十七个市的大气污染防治项目,一个市不到五百万。而一个电厂的脱硫脱硝的治理项目都需上亿元的资金,这五百万,哪怕给一个项目都是杯水车薪。财政资金的拉动或引导作用远远不如生态补偿方式明显。”谢刚说。

 聊城市的950万元补偿,须由市环保局和市财政局安排资金使用计划,报到省里,专款专用。聊城正在制定使用方向。“我的想法是,环保工作由多部门来抓的,因此各主要部门都参与补偿金的分配。肯定会有刺激作用。”傅卫东说。

 未来7年,山东省计划每年拿出1.5亿元用于空气质量生态补偿。“相对于污染防治的投入,这些资金还是很少。现在,更多的资金继续支持企业治污,而生态补偿则是一种探索。”谢刚说。

治标,也要治本

“差等生”聊城却成了治污明星,各地纷纷奔赴聊城求经。聊城市环保局在介绍经验之后,也提出了问题,其中之一是,底下的县市区的工作力度不大。因为省里的生态补偿考核数据只是17市的城区数据,尚不能监控更基层的数据。

“目前,县市区的自动监测站点还不够多。”谢刚坦承。

 张波也认为,省越过市监管县,效果未必好,市一级自会把省一级的考核压力分解到县区。

 目前,《办法》正在被逐级效仿。济南已制定了市级生态补偿办法,计划每年出资1000万元。据悉,日照、临沂等地也正在酝酿。

 聊城市环保局也制定了地方生态补偿办法,已送达市财政局,但市财政局尚未签署,认为补偿资金太多了,而市财政紧张。“早出台为好。奖罚越大,地方越重视。另外专款专用,有利于资金统筹。”傅卫东说。

 在面对求经的外地官员们,聊城市环保局还坦承,目前仅止于治标,治本措施不力。

 治本,即为调整山东省产业结构和能源结构,因为山东省环境空气质量与能源结构、产业结构密切相关。山东省高耗能、高污染行业较多,如电力、建材、化工、冶金等。近年,山东省每年约消耗4亿吨煤,占全国十分之一。单位国土面积的煤炭消耗量和污染排放量都在全国前列。

 谢刚称,山东省计划通过发展核电、生物质能、风能等清洁能源,争取到2020年把煤炭占一次能源的比例降到60%左右,并制定环保标准、通过市场手段逐渐促进企业改造升级。

“这在山东省是有先例的。2003年,我们针对水污染问题,出台了造纸行业排污标准,把企业存留的选择权交给企业,到2012年,我们的纸产量从原来的600多万吨增至1500万吨,利税增加了2.5倍,污染物却下降了62%,单位产品水耗降了百分之六七十。因此我们也出台了大气污染排放标准,想通过最近七年时间促进高污染、高排放的企业转方针,调结构。”

“大气污染防治本身是一个非常复杂的工作,需要法律、经济、技术、行政、文化、公共参与等手段一起推动。空气质量生态补偿办法,就是经济激励性手段。”谢刚说。

 而生态补偿办法公平与否的前提是监测数据真实准确,2008年4月1日,山东省于全国率先建设了全省环境自动监控系统。2011年,山东省又启动监测管理体制改革,将“考核谁,谁监测”的传统变为“谁考核,谁监测”,将监测权上收一级,减少了监测数据中的水份。2013年,山东省又通过招投标,将监测系统移交给社会机构,省环保厅只做监管者,并由省财政出钱购买数据。这使得地方作假更为困难。

 2013年以来,山东省环保部门还联合公安等部门打击在线数据作假行为,迄今共查处20家企业基础数据作假行为,其中3起移交公安部门处理。


来源:《南方周末》

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